Schuldenbremse und Verteidigung: Den Schuss nicht gehört

Der britische Historiker A. J. P. Taylor schrieb über das Jahr 1848, dass "die deutsche Geschichte ihren Wendepunkt erreichte, diese Wende aber verpasste". Bundeskanzler Olaf Scholz hat das Jahr 2022 richtig als historische Zeitenwende erkannt. Doch wieder droht Deutschland einen historischen Wendepunkt zu verpassen. Vor allem in der zentralen Frage, wie stark Deutschland seine Verteidigungsausgaben erhöhen muss, sieht es gerade so aus, als ob die Geschichte anruft, aber die deutsche Regierung nicht ans Telefon geht. Eine rasche Erhöhung der Militärausgaben, die sowohl für die nationale Sicherheit als auch für die Verteidigung der Ukraine notwendig wäre, unterbleibt aufgrund von Parteiengezänk, wahltaktischen Erwägungen und der 2009 eingeführten verfassungsrechtlichen Schuldenbremse.

Dieses Versagen der Berliner Politik könnte tragische Folgen haben, nicht nur für die Ukraine, sondern auch für Deutschland und sogar für ganz Europa. Viele der Raketen, die in diesen Tagen in der Ukraine einschlagen, würden ihr Ziel nicht erreichen, wenn Deutschland Kiew mit mehr Waffen beliefert hätte, ebenso wie die ukrainische Armee weniger Verluste zu beklagen hätte.

Die Wahrscheinlichkeit, dass Donald Trump am 5. November wieder zum Präsidenten der Vereinigten Staaten gewählt wird, liegt bei mindestens 50 Prozent. Die Gefahr, dass die USA dann ihre Hilfe für die Ukraine dauerhaft einstellen, ist groß. Es ist auch alles andere als ausgeschlossen, dass Trump die Bündnisverpflichtung aus Artikel 5 des Nordatlantikvertrags aufweichen wird. Sollten eines Tages russische Truppen in ein NATO-Land einmarschieren, wird es ein schwacher Trost sein, dass die Deutschen immerhin ihre Schuldenbremse eingehalten haben.

Aus historischer Sicht können wir nachvollziehen, warum niedrige Verteidigungsausgaben und ausgeglichene Haushalte bei deutschen Politikern und Wählern so viel Anklang finden. Die deutsche Geschichte, wie sie Generationen von Schülern beigebracht wurde, schien klare Lektionen zu enthalten. Unter Wilhelm II. finanzierten deutsche Militärausgaben ein Wettrüsten, das im Ersten Weltkrieg mündete. Die Aufrüstung war zudem ein wichtiger Mechanismus, über den Geld von der deutschen Arbeiterschaft zur Großindustrie umverteilt wurde, da die Ausgaben fast ausschließlich durch Konsumsteuern finanziert wurden. In den 1930er-Jahren fußte Hitlers Konjunkturpolitik vor allem auf der Rüstungsproduktion und Militarisierung der Wirtschaft. Am Ende stand ein weiterer Weltkrieg.

Hinzu kommt: Die deutsche Währung ist zweimal im 20. Jahrhundert, 1923 und 1945, zusammengebrochen. In beiden Fällen war dies eine Folge enormer Defizite, die größtenteils durch die Notenpresse finanziert wurden. Die Angst vor Haushaltsdefiziten sitzt entsprechend tief in Deutschland. Es ist jedoch gefährlich, wenn Lehren aus der Geschichte sich zu philosophischen Prinzipien und Verfassungsartikeln verfestigen. Die Tatsache, dass Deutschland in früheren Epochen zu viel Geld für sein Militär ausgegeben hat, rechtfertigt nicht, dass es heute zu wenig Geld ausgibt, wenn die Bedrohung der freien Welt durch eine neue Achse aus China, Russland, Iran und Nordkorea mit jedem Tag wächst.

Nach dem Zusammenbruch der Sowjetunion 1991 strich Westeuropa eine üppige "Friedensdividende" ein. Das Wiedererstarken Russlands als aggressive Militärmacht zwingt Deutschland und die anderen europäischen NATO-Mitglieder heute zu Investitionen in den Frieden. "Wenn du Frieden willst, bereite dich auf den Krieg vor" ist eine viel bessere Lektion der Geschichte als "Wenn du einen ausgeglichenen Haushalt willst, so kürze die Verteidigungsausgaben".

In wirtschaftlicher Hinsicht besteht kein Zweifel daran, dass Europa die Ukraine aus eigener Kraft ausreichend unterstützen könnte. Das Bruttoinlandsprodukt der EU ist siebenmal, die industrielle Wertschöpfung fünfmal höher als in Russland. Die EU produziert mehr als doppelt so viel Stahl wie die russische Föderation. Rechnet man die USA und das Vereinigte Königreich hinzu, ist die Produktionskapazität der westlichen Stahlindustrie fast fünfmal so hoch wie die Russlands. Eine Niederlage der Ukraine abzuwenden ist eine Frage des politischen Willens, nicht der wirtschaftlichen Ressourcen Europas. Das bedeutet aber auch, dass Deutschland bereit sein muss, seine Finanzpolitik den neuen Herausforderungen anzupassen.

Deutschland hat nach dem Fall der Berliner Mauer massiv abgerüstet. Im Vergleich zu den 1980er-Jahren hat sich der Anteil der Verteidigungsausgaben am Bundeshaushalt von rund 20 Prozent auf etwa 10 Prozent halbiert. Gleichzeitig ist der Anteil der Sozialausgaben am Haushalt von 35 Prozent auf mehr als 50 Prozent gestiegen.

Die aktuelle Finanzplanung Deutschlands sieht im regulären Haushalt Verteidigungsausgaben in Höhe von 52 Milliarden Euro vor, was etwa 1,2 Prozent des deutschen BIP entspricht. Dieses Ausgabenniveau entspricht ungefähr dem der Weimarer Republik, als der Versailler Vertrag den deutschen Militärausgaben Grenzen setzte (0,9 Prozent). Nach dem Zweiten Weltkrieg lagen die deutschen Verteidigungsausgaben im Verhältnis zum BIP bis in die Zeit der Kanzlerschaft von Willy Brandt noch bei 3 bis 4 Prozent des BIP und bewegten sich in den 1970er- und 1980er-Jahren zwischen 2,5 und 3 Prozent. Deutschland ist heute weitaus wohlhabender als damals und kann es sich leisten, wesentlich mehr für die Verteidigung auszugeben - zumal von höheren Verteidigungsinvestitionen deutliche wirtschaftliche Impulse ausgehen würden.

Deutschland und Europa stehen aktuell vor vier Herausforderungen gleichzeitig:

Erstens hat die Unterstützung für die Ukraine große Lücken in der Ausrüstung der deutschen Streitkräfte hinterlassen, die geschlossen werden müssen, um die Verteidigungsfähigkeit zu gewährleisten. Deutschland ist zum zweitwichtigsten Unterstützer der Ukraine geworden, wie der Ukraine Support Tracker des Kiel Institut für Weltwirtschaft zeigt. Diese Last wird in Zukunft nicht abnehmen, da in den USA und Frankreich die Bereitschaft zur Unterstützung der Ukraine nachlässt.

Zweitens hat sich die strategische Lage für ganz Europa seit dem Februar 2022 massiv verschlechtert. Sollte die Ukraine besiegt werden, droht den europäischen NATO-Mitgliedern - vor allem dem Baltikum und dem deutschen Nachbarn Polen - eine weitere russische Aggression.

Drittens haben die deutschen Streitkräfte aufgrund jahrzehntelanger Unterinvestitionen einen erheblichen technologischen Rückstand bei modernen Technologien.

Viertens schließlich kann sich Deutschland, unabhängig davon, wer die Wahlen in den USA gewinnt, nicht mehr darauf verlassen, dass die Vereinigten Staaten in Zukunft im gleichen Umfang für die Verteidigung Europas aufkommen werden. Es gibt wenig Anzeichen dafür, dass Berlin die Lage richtig einschätzt. Trotz Vollbeschäftigung und Fachkräftemangel gibt Deutschland derzeit fünfmal mehr für Eingliederungshilfen in den Arbeitsmarkt aus als für wehrtechnische Forschung. Obwohl Deutschland 18 Leopard-II-Panzer an die Ukraine geliefert hat, hat es bisher nur 18 Ersatzfahrzeuge bestellt. Sollten sich jüngste Meldungen bestätigen, dass deutlich mehr Panzer bestellt werden könnten, wäre dies ein erster Schritt in die richtige Richtung. Der Aufbau eigener europäischer Verteidigungsstrukturen wird Geld kosten. Aber es gibt keine Versicherung, die nichts kostet. Genau das ist der richtige Blickwinkel auf den Verteidigungshaushalt - nämlich als eine Versicherungsprämie gegen ausländische Aggressionen.

Wie viel Geld wird benötigt? Nach den jüngsten Zahlen der NATO geben die USA derzeit knapp 3,4 Prozent des BIP für die Verteidigung aus, Polen rund 4 Prozent. Mehr als 20 weitere NATO-Mitglieder liegen über 2 Prozent. Deutschland hat einen erheblichen Nachholbedarf, selbst wenn das einmalige "Sondervermögen" und die kreative Buchführung dazu führen, dass Deutschland aktuell das 2014 vereinbarte NATO-Ziel von 2 Prozent gerade so erreicht.

Christian Mölling von der Deutschen Gesellschaft für Auswärtige Politik geht davon aus, dass bis 2030 zusätzliche Verteidigungsausgaben in Höhe von 50 bis 100 Milliarden Euro pro Jahr zu den bisher geplanten Ausgaben erforderlich sind, um die Fähigkeitslücken der Bundeswehr zu schließen und sich angemessen auf die Bedrohungslage einzustellen. Dies entspricht einem Gesamtvolumen der Verteidigungsausgaben von etwa 3 bis 4 Prozent des BIP bis zum Ende des Jahrzehnts. Zur Einordnung: Das bedeutet eine Verdoppelung der derzeitigen Ausgaben und eine Rückkehr zum Ausgabenniveau des Kalten Krieges im Verhältnis zur Wirtschaftsleistung. Wie sollte die notwendige Verdoppelung oder Verdreifachung der Investitionen in Sicherheit finanziert werden? Es gibt drei Alternativen: Steuererhöhungen, Ausgabenkürzungen oder Kreditaufnahme. Alle Finanzierungsmethoden sind mit Risiken verbunden. Aber die Kreditfinanzierung ist unter den gegebenen Umständen eindeutig vorzuziehen. Warum?

Höhere Steuern würden das ohnehin schwache Wachstum in Deutschland zusätzlich belasten. In einer akuten geopolitischen Krise, wie sie durch den russischen Einmarsch in der Ukraine entstanden ist, würden höhere Steuern die deutsche Wirtschaft in einer Zeit schwächen, in der das Land Stärke zeigen muss.

Keine Frage: Mittelfristig werden Ausgabenkürzungen im regulären Budget in zweistelliger Milliardenhöhe notwendig sein, um die Verteidigung dauerhaft solide zu finanzieren. Dies wird jedoch nur mit grundlegenden und komplexen Reformen der Renten- und Sozialversicherungssysteme möglich sein, die heute den Großteil des Bundeshaushalts ausmachen. Kurzfristig sind solche Einsparungen nicht ohne negative soziale und politische Folgen realisierbar. Die Sparmaßnahmen würden die Gesellschaft polarisieren, das Land innenpolitisch destabilisieren und die Unterstützung der Bevölkerung für die Unterstützung der Ukraine untergraben. Die Wahl zwischen "Kanonen und Butter" ist real, aber der Übergang von Letzterem zu Ersterem muss schrittweise und einvernehmlich erfolgen, damit der Wandel nachhaltig ist.

Die letzte Option, die bleibt, ist die öffentliche Kreditaufnahme. Wirtschaftswissenschaftler sind sich seit Langem darüber im Klaren, dass eine Erhöhung der Militärausgaben in Krisenzeiten kurzfristig am besten durch die Ausgabe von Staatsanleihen finanziert wird. Der Kapitalmarkt hat es in der Geschichte Demokratien immer wieder erlaubt, kurzfristig die finanziellen Ressourcen zu erlangen, um den Militäretat an veränderte Bedrohungslagen anzupassen. Zudem lassen sich Verteidigungsinvestitionen einfacher von anderen Ausgaben im Haushalt trennen, sodass die Gefahr von Ausgabenverschiebungen in andere Bereiche gering ist.

Das bringt uns zur Schuldenbremse: Fiskalregeln sind grundsätzlich eine gute Idee, da sie die Politik zwingen, Prioritäten zu setzen. Leider haben deutsche Politiker seit der Einführung der Schuldenbremse die Priorität auf Konsum und Sozialausgaben gelegt, nicht auf Investitionen und insbesondere nicht auf Verteidigungsinvestitionen. Das Gute an der Schuldenbremse ist jedoch, dass sie Deutschland heute den finanzpolitischen Spielraum verschafft, den es braucht. Zahlen des Internationalen Währungsfonds zeigen, dass die Nettoverschuldung Deutschlands derzeit bei rund 45 Prozent des BIP liegt und damit nur etwa halb so hoch ist wie in anderen Industrieländern. Auch die Bruttoverschuldung von rund 64 Prozent des BIP bietet keinen Anlass zur Sorge.

Die Zeit ist daher gekommen, die Bremse zu lösen. Die Welt von 2009 - die Zeit der Finanzkrise - hat der Welt von 2024 mit ihren geopolitischen Gefahren Platz gemacht. Es geht nicht mehr bergab, sondern bergauf. Welcher vernünftige Fahrer würde weiter bremsen? Grundsätzlich sollte Deutschland offen dafür sein, die Investitionen in Sicherheit auf europäischer Ebene zu organisieren, denn das könnte durchaus Geld sparen. Die Skaleneffekte beim Aufbau europäischer Verteidigungsstrukturen sind groß. Deutschland sollte insbesondere die jüngste französische Initiative für gemeinsame europäische Verteidigungsinvestitionen unterstützen, bevor sie durch die politischen Verwerfungen in Frankreich vom Tisch ist.

Welche makroökonomischen Effekte hätte eine deutliche Erhöhung der Verteidigungsausgaben für die stotternde deutsche Wirtschaft? Kann die wachstumsschwache deutsche Wirtschaft die zusätzlichen Kosten verkraften? Immerhin ist die deutsche Wirtschaft seit 2019 nicht mehr gewachsen, und der Abstand zwischen Deutschland und den Vereinigten Staaten wird ständig größer.

Eine deutliche Erhöhung der Verteidigungsausgaben - vor allem wenn sie durch die Ausgabe von Anleihen finanziert wird - würde der deutschen Wirtschaft einen dringend benötigten Konjunkturschub geben. Die Multiplikatoreffekte von Verteidigungsinvestitionen wurden von der Ökonomin Valerie Ramey von der Hoover Institution nachgewiesen. Ein wichtiger Grund dafür ist, dass Verteidigungsausgaben in der Regel den inländischen Produktionssektoren zugutekommen und vergleichsweise wenig ins Ausland abfließt. Im derzeitigen Transformationsprozess in Deutschland unterstützte eine Steigerung der Rüstungsproduktion zudem die Umorientierung der Arbeitskräfte von energieintensiven Sektoren und der kriselnden Autoindustrie in Bereiche der Wirtschaft, in denen die sozialen Renditen höher sind.

Zweitens sehen wir in der Ukraine, dass die Kriegsführung eng mit technologischen Innovationen verknüpft ist. Wenn Deutschland heute mehr in moderne Technologien wie Drohnen und Künstliche Intelligenz investieren würde, gäbe es mit Sicherheit positive Spillover-Effekte für den Rest der Wirtschaft. Deutschland könnte einen Teil des technologischen Rückstands aufholen.

Solche "positiven externen Effekte" sind in der wirtschaftshistorischen Literatur gut dokumentiert. Es gibt viele prominente Beispiele für militärische Erfindungen, die später in der zivilen Nutzung den Durchbruch schafften. So war das Arpanet, ein militärisches Computernetz in den 1960er-Jahren, ein wichtiger Vorläufer des Internets. Das Wachstum des Silicon Valleys ist zum großen Teil den Investitionen des amerikanischen Verteidigungsministeriums zu verdanken. Auch die Durchbrüche beim Düsenantrieb für Flugzeuge und Raketen hatten ihren Ursprung im militärischen Bereich in den 1940erJahren - allerdings vor allem in Deutschland, nicht den USA. Gelingt dies, könnten Investitionen in die Entwicklung moderner Militärtechnologie auch die derzeit niedrige deutsche Potentialwachstumsrate wieder anheben. Es war kein Zufall, dass das westdeutsche Wirtschaftswunder der 1950er-Jahre von der Aufrüstung nach Ausbruch des Koreakrieges profitierte.

Sparsamkeit ist eine wichtige finanzpolitische Tugend. Solide öffentliche Finanzen sind eine zentrale Voraussetzung für nachhaltiges Wirtschaftswachstum und soziale Stabilität. Aber es ist wichtig, sich daran zu erinnern, dass die Schuldenbremse ein Mittel zum Zweck ist, nämlich dem deutschen Volk ein Leben in Freiheit und Wohlstand zu ermöglichen; sie ist kein Selbstzweck. Manche deutsche Finanzpolitiker scheinen zu vergessen, dass es eine alte konservative Tradition ist, den Spielraum, der durch gute Haushaltsführung in normalen Zeiten entsteht, in nationalen Krisenzeiten zur Verteidigung des Landes zu nutzen. Denn eines ist sicher: Ein russischer Sieg in der Ukraine würde nicht nur die Glaubwürdigkeit des Westens in der Welt irreparabel beschädigen und die Freiheit Europas unmittelbar bedrohen. Ein russischer Sieg würde die aktuellen finanzpolitischen Debatten zur Makulatur machen, weil die Konsequenzen um ein Vielfaches teurer wären.

Eigentlich ist der Verlauf der deutschen Geschichte durch zu viele Wendepunkte gekennzeichnet, nicht durch zu wenige. Zu gewissen Zeiten, vor allem in den 1930er-Jahren, waren die deutschen Verteidigungsausgaben exzessiv hoch. Aber zu anderen Zeiten - zum Beispiel im späten 18. Jahrhundert oder in den 1920er-Jahren unter dem Vertrag von Versailles - waren die Militärausgaben zu niedrig. Heute sind sie wieder unzureichend. Deutschland muss jetzt die Richtung ändern und dann Kurs halten. Es mag seltsam erscheinen, dass zwei Historiker, von denen einer Brite ist, dies sagen. Aber die Zeit ist gekommen: Deutschland muss aufrüsten.

Niall Ferguson ist Senior Fellow an der Hoover Institution der Universität Stanford.
Moritz Schularick ist Präsident des Kiel Institut für Weltwirtschaft (IfW).
Der Text basiert auf einem Vortrag für die CDU/CSU Enquete-Kommission zur deutschen und europäischen Verteidigungspolitik am 26. Juni 2024.

Der Text erschien am 26. Juni 2024 als Gastkommentar in der FAZ.

Coverfoto: © Adobe Stock | Michele Ursi